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【兴证宏观】美国贸易保护是否存在法律基础?(“特朗普”系列报告之二下篇)

2017-02-17 09:09:13阅读(0

  对于美国的贸易保护,我们在《细说美国贸易保护的法律基础》(上篇)中从美国既有的法律出来分析了新政府可以采取的保护措施,本篇为法律基础系列报告的下篇,专注对中国的影响:

  1)特朗普可借助“301条款”针对中国开展贸易战,尤其需要关注:美国认定中国存在出口、投资壁垒的8个方面;

  2)“301条款”面向中国的报复措施可能是加征关税;

  3)按既有标准直接将中国列为汇率操纵存在难度,三条标准中国仅满足对美贸易顺差过高一项;

  4)但汇率操纵的数量标准由美财政部制定修改,因而汇率操纵标签仍可作为特朗普与中国讨价还价的重要工具。

  美国对中国应用301条款仍有一定的空间

  当前,“301条款”仍是美国针对中国开展贸易战的有力武器。虽然1995年WTO成立后,美国将大部分针对WTO成员的301条款案移交给WTO争端解决机制处理,但仍有部分301条款案未纳入WTO框架。美国贸易代表办公室每年定期发布《关于外贸壁垒的国别贸易评估报告》,对各贸易伙伴存在的贸易壁垒进行评估。在其2016年的报告中,美国贸易代表办公室认为中国在知识产权保护、产业政策、政府采购、投资限制、服务业、农业、透明度和法律体制等八个方面存在阻碍美国出口与投资的壁垒。美国若要对中国实行贸易保护,很可能会在上述八个方面中选择一个或多个切入点启动301调查。

  注:USTR认为中国仍存在的贸易壁垒。

  对中国的报复措施很可能是加征关税。从美国历次应用301条款的报复措施来看,常用的是以下两种手段:1)施加最高达100%的报复性关税。国际贸易委员会下属的贸易协商与分析办公室负责制定加税商品的“报复清单”,清单上商品需要尽可能最小化对美国消费者、企业、劳工的负面影响。2)停止该国在美国享有的贸易优惠政策等。由于中国并未与美国签订自由贸易协定、双边投资协定等贸易协定,也不享有美国给发展中国家的普遍优惠制度,特朗普政府在启动“301”调查后,若要对中国实施贸易报复行动,大概率是对中国向美国出口的部分商品加征报复性关税。

  按既有法律基础,确认中国为汇率操纵国有一定难度

  汇率操纵国界定从模糊逐渐转清晰。1988年,美国国会通过了《综合贸易与竞争力法》,提出财政部每年需向国会提交汇率政策的书面报告,其中涉及到汇率操纵行为的界定主要包括两点:一是巨额的经常项目余额,二是对美国有显著的双边贸易顺差。在对待汇率操纵国方面,财政部长有权力与汇率操纵国开展多边或双边谈判,以消除不公平优势。2015年,国会又通过了《贸易便利化和贸易执行法》,对之前的《综合贸易与竞争力法》进行了两个关键的修改,一是将财政部向国会提交宏观汇率报告的频率提高到每半年,二是汇率操纵国的界定添加了一条:持久性的对外汇市场进行单方面干预。同时,该法案强调若总统采取相应外交措施满1年,财政部长认为被标记国没有采取适当措施,总统可对被标记国实施报复。1988-1994年,先后有韩国、中国台湾地区和中国被列为汇率操纵国,而1995年之后没有国家或地区被列为汇率操纵国。

  财政部报告将国会法案中的规定进行数量化,现有标准难以认定中国汇率操纵。三条标准分别为:第一,对美贸易顺差超过200亿美元;第二,经贸项目盈余占GDP比重超过3%;第三,重复性地对国外货币的净购买,超过GDP的2%,时间上超过12个月。根据这三条标准,三条全部满足才列为汇率操纵国,满足其中2条则列入汇率操纵国监控名单,一旦进入监控名单,则会连续两期名列监控名单之中,以观后效。美国财政部最近一期(2016年10月)将中国、日本、韩国、中国台湾地区、德国和瑞士等6个经济体列入监控名单。其中,中国满足的标准已由两条下降为仅仅满足对美贸易顺差超过200亿美元一条,汇率操纵国的另外两个标准均不成立。这也就意味着在现有的财政部认定标准下,美国财政部很难将中国列为汇率操纵国。

  但值得警惕的是,财政部的界定标准并非法律,财政部拥有解释权和修改权。因此不能排除财政部会修改这些界定标准。对中国而言,当前很难满足第三条外汇净购买条款。这主要是因为近两年来,中国通过大量出售外汇储备来支撑汇率,而并非通过购买外汇以求贬值。但如果特朗普政府改变策略,将净购买条款时间段锁定为近10年来的情况,则中国仍有可能被贴上汇率操纵的标签。

  如被认定为汇率操纵,美国会提出多种要求减少政府对汇率和贸易的干预。尽管中国被标记为汇率操纵国的可能性不算大,仍有必要回顾韩国和中国台湾地区此前被认定为汇率操纵期间的经历。韩国在1988年10月、1989年4月和1989年10月三次被认定为汇率操纵国,中国台湾地区在1988年10月、1989年4月、1992年5月和1992年12月四次被认定为汇率操纵。美财政部将韩国和中国台湾地区列入汇率操纵名单之后,就要求其改革汇率形成机制,停止央行对外汇市场的干预,并提出放开资本项目以及减少贸易壁垒等要求。韩国和台湾地区被迫减少了干预,并部分放开了资本账户管制。

  汇率升值压力释放,且对美经常项目顺差缩窄。在韩国和中国台湾地区首次被标记汇率操纵期间(韩国1988年10月,台湾1988年10月),汇率都经历了较大幅度的升值:期间韩元兑美元升值了6.3%,新台币兑美元汇率升值了12.0%。主要是因为持续的贸易顺差下,央行减少外汇净购买则意味着外币供给的相对过剩,从而导致本币对美元升值。同时,对美贸易顺差也大幅下降,韩国对美贸易顺差占GDP比重从15.3%下降到5.5%,而台湾地区则从9.1%下降至1.5%。其中本币升值也对贸易顺差的缩小起到了一定的推动作用。但由于汇率调整往往会超调,因而在调整到底位之后,往往还经历过一段反向的调整。值得注意的是,1992年5月,因台湾拥有高额外汇储备以及经常账户盈余处于高位且继续上升,而台湾当局“涉嫌”试图阻止新台币升值以及实施资本管制,被美国财政部标记为汇率操纵。在此之前,台币已经历了近5年的持续升值,因而实际的币值低估压力已经很有限,在这一阶段新台币汇率反而经历了一段贬值期(这一时期台湾房地产市场向下调整,资金存在一定的流出压力)。更重要的是台湾当局于1988年制定了重建台美贸易关系的总体规划,以降低对美贸易顺差,详细规划于1992年出台。台湾对美贸易顺差占GDP比重从1991年的4.5%已降至1993年的2.9%和1994年的2.5%,这使得台湾得以摘掉“汇率操纵”的标签。

  整体而言,汇率操纵国标签或将成为特朗普政府与中国讨价还价的重要工具。从当前的情况来看有两种可能性。一是尽管特朗普政府可能不太容易直接给中国贴上汇率操纵国的标签,但仍可以通过财政部就汇率操纵国一事对中国施压。近期特朗普首席贸易顾问纳瓦罗指责德国操纵欧元汇率。二是特朗普政府通过财政部粗暴的修改法案的解释条款,将包括中国在内的符合条件的国家列入汇率操纵名单(近日外媒声称美商务部部长可能会选择将任何汇率操纵定义为不公平补贴,而不是单独给中国贴上汇率操纵标签,这样美国企业就可以自行向美国商务部提出针对贸易伙伴的反补贴申诉),借此对中国施压,并以此获得国会支持,来推动通过更多针对中国的限制性法规。

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  兴业证券首席宏观分析师

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